熊航论中国经济改革大幕之电力市场改革,电力体制改革前景

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自2002年国务院印发5号文件以来,电力体制改革已实施了十年。十年过去,如何评价改革的成效,未来的电力体制向何处发展,是一个有待解决的大命题。

一个健康,高效的电力市场对于国民经济的意义不言而喻,然而现行的电力市场体制却与之相去甚远。与世界主要经济体相比较,中国的电价与发展水平十分不匹配。根据2011年国际能源署的数据,大陆居民用电电价绝对水平较低,大约是美国的2/3,英国的1/3,然而若考虑国民的平均收入水平差异,则大陆居民的电价负担是后两者的数倍以上。而在工业电价上,大陆比美国高约40%,比英国仅低约25%,电力负担过重的问题更加突出。

改革十年来,电力工业有效的激励机制、约束机制和持续发展机制还没有形成,电力垄断经营的体制性障碍也没有完全消除,电力市场秩序仍然比较混乱,电量计划分配、项目行政审批、电价计划管理方式仍然在起主导作用。同时在一些电力企业效益增长缓慢甚至滑坡的情况下,电力企业职工的收入和福利出现了不正常的超常增长。以上问题的确是客观现实,但这主要是电力改革不到位、国有企业公司治理结构不健全以及政府监管不足造成的,需要通过深化改革和加强监管来解决。

电力由于其本身的不可储存性,部分公共性,和发输配环节的高度互补性,使得垂直一体化的产业组织形式成为了上个世纪各国的普遍做法。然而,垂直一体化虽然克服了如外部性的弊端,但却使得垄断蔓延到了电力市场的所有环节。经济理论表明,一个市场上的垄断会使得该商品产出低于完全竞争市场下的均衡水平,从而带来全社会的福利损失。

因为上述问题而否定电力改革的市场化方向,幻想回到发、输、配、送垂直一体化垄断经营的旧体制,却是值得警惕的。电改十年之际,重申国发5号文件确定的电力市场化改革方向,是深化电力体制改革的基础,也是事关改革能否最终取得成功的原则问题。

因此,最大程度地降低垄断的程度是提高市场效率的正确选择。从电力市场的产业组织特性来看,电网由于具有自然垄断的属性,难以引入竞争,但可以通过成本管控来进行有效监管;而发电和配电则没有这个问题,完全可以依靠竞争来改善效率。正是有了这样的理论指引,从上世纪初许多国家开始了打破电力市场垂直一体化的改革,引入了充分竞争,电价放开,取得了良好的成效。

电改基本逻辑

中国也在上世纪初启动了电力市场改革。然而时至今日,只有厂网分离得到了实现,在发电,输配电环节还存在大量的历史遗留问题没有解决。
这些问题之中,首当其冲的是电价依然是行政管制,以及电力调度的不独立。一方面,行政规定的电价使得市场缺乏价格发现机制,价格定的高于均衡价格则导致供应过剩和过度投资,定的低于均衡价格则导致供不应求。另一方面,由于调度权掌握在利益相关者,即电网手中,使之对电力供应企业有着极大的话语权,从而客观上造成了权力寻租的灰色地带。

在电力市场化改革以前,全世界电力系统的运作模式几乎一样。

其次,发电端开放不完全,竞争依旧不够充分。根据『电力法』第三条规定,“电力事业应当适应国民经济和社会发展的需要,适当超前发展。国家鼓励、引导国内外的经济组织和个人依法投资开发电源,兴办电力生产企业”。因此在法律上,发电的进入是不存在障碍的。然而事实上,国内的发电行业形成了由央企和地方国企各占半壁江山的的局面,对于民间资本进入的不合理限制依然广泛存在。

在所有权上,由国家所有或者私人所有,但都是一股独大;在技术体系上,都采用集中发电、同步交流的技术模式;在组织结构上,采用垂直一体化的组织结构,享有经营区域内的特许垄断;在价格制定上,电价按成本加成原则由政府制定;在运行方式上,使用一种标准的“经济调度”方法调度机组发电,即电网调度机构根据发电厂运行成本的高低来决定投入哪台发电机组。

如著名的山东魏桥集团兴建的发电和供电设施,为当地居民提供了大大低于国家电网的供电价格,但却在2012年被当地政府以“为积极响应国家节能降耗精神,顺利完成减排目标”的名义被关停拆除。这对于民间兴办发电企业是一次重大的打击,也造成了电价的居高不下。

传统电力模式对各国电力工业发展有着十分积极的影响,不仅有效地控制了垄断对消费者造成的利益损失,而且对电力工业长期发展起到积极作用。

再次,对于输电环节缺乏有效的管控。前文已提到,电网具有自然垄断的性质,不容易依靠引入竞争来提高效率。目前较为可行的办法就是在核实电网真实运营成本的前提下,允许其收取一个合理的过网费用,从而使得电网保持一定的合理而且透明的利润。

在实行以私有电力为主的国家,稳定的监管政策保障了投资回收和合理的利润率,降低了电力投资的风险,促进了电力工业的长期投资和电力技术的进步。实行电力“国有国营”的国家,政府对国有电力公司的投资、风险保障和长期发展政策保证了电力工业的发展和经济社会对电力的需求。

然而,电网目前已形成了一个影响力巨大的既得利益集团,要核实其成本事实上十分艰难;且电网广泛涉足了如金融行业等各种辅业,主辅不分离使得成本核实在技术上也很困难。如此一来,电网的成本和收益无法得到有效的控制,其自然垄断地位带来的危害,即对电力生产企业的买方垄断和对电力用户的卖方垄断,也无从规避。

尽管如此,传统电力模式仍存在经济效率上的不足。对以私营电力为主的国家,由于政府监管保护消费者利益,电力公司所取得的经济效益提高和成本的降低,通常被监管机构通过降低电价的方式转给了消费者,由此使得电力公司没有任何动力去提高经营效率。

因此,要判断正在酝酿中的电力改革是否能够成功,关键看以下几点:

同时,由于保障投资回报和合理利润,监管无形中促使电力公司在投资上大手笔,造成过度投资。与此类似,在实行国有电力的国家,由于政府对国有电力公司的要求主要在于满足供电而非利润指标,国有电力公司通常出现经理人员缺乏正确的激励机制、公司冗员、投资不足和浪费等问题。

  1. 电价,尤其是工业部门电价,能否完全放开,充分反映市场供需;

正是由于传统电力模式的缺陷,导致自20世纪80年代以来世界范围内的电力市场化改革浪潮。电力市场化改革的基本逻辑是:

2.
电力调度是否能够从电网中独立出来,真正地独立履行其调节社会电力供需的职能;

第一,在能够引入竞争的领域引入竞争机制,让市场在资源配置中能够发挥作用。

  1. 电力生产环节是否能够完全对民间资本放开,打破国资垄断;

  2. 电网能否核实成本,并以合理的利润率加以约束。

第二,在不能引入竞争机制的输配环节,提高政府监管的有效性。在组织体制上,成立专门的监管机构,加强监管的力量;在管理方式上,制定明确的规则,改进定价机制和价格管理方式,加强对垄断企业的监督。

让我们拭目以待。

为了使监督更有效,防止“店大欺客”,往往在行业组织体制上进行一些改革,有的把调度机构从电网中独立出来,有的把输电和配电切开,有的输配一体,但分成几个公司进行运营。

后记:据目前媒体的风声,电力改革方案的阻力很大,很可能将低于预期。笔者希望,已经迟到十几年的电力改革,不要再让大家大失所望了。

尽管国情独特,中国电力体制改革依然秉承了以上基本逻辑。2002年国务院5号文件提出了“打破垄断,引入竞争,提高效率,降低成本,健全电价机制,优化资源配置,促进电力发展,推进全国联网,构建政府监管下的政企分开、公平竞争、开放有序、健康发展的电力市场体系”的改革目标,和实施厂网分开、竞价上网、建立电力市场、成立监管机构、实行新的电价机制等改革任务。

电改成效多大?

电改实施十年来,对改革成效如何评估,各方认识很不一致。持极端批评意见的人士认为,“电力市场化改革搞得太早了”,十年前的电力改革是不成功的,是在一个错误的时间、以错误的方式、出现了错误的效果的“三错”改革。对电力市场化改革的具体批评,则集中在“电荒”、电价上涨、企业职工收入超常增长等几个方面。

2002年以来的电力市场化改革与过去20年开放发电市场的集资办电改革明显不同。在集资办电时期,改革目标与电力企业目标(企业利润和职工利益)基本一致,而电力市场化改革给电力企业带来的主要是竞争压力,电量的增加不一定增加企业的利润和收入,利润和收入更多地是需要靠内部挖潜和提高效率来解决。

因此,一些电力企业和个人对市场化改革的不满,是可以理解的。但由此而否定电力改革的市场化方向,显然是值得警惕的。

必须承认,尽管十年电改不尽如人意,改革也远没有完成,但电改仍取得了相当进展。厂网分开基本实现,发电侧的竞争格局初步形成,电力工业长期垂直一体化经营的垄断体制初步得到改变。由于厂网不分所带来的调度、交易不公的状况有了很大改进。电力国企改革和政府管理体制改革取得一定进展。在调动各方面积极性发展电源、电网方面也有新的成效。

应当承认,十年来,我国不时出现全国电力供应紧张的局面,最多时20多个省份出现拉闸限电,形成影响全国的“电荒”。关于“电荒”究竟是怎样形成的,尽管各方意见有些分歧,但与电力市场化改革无关这一点则是业界比较一致的看法。

实际上,电力市场化改革进一步调动了各方面办电的积极性,改革十年来,电力基本建设投资年均增长14.4%,电力装机容量从2003年的35657万千瓦增加到2011年的106253万千瓦,增加了1.98倍,220千伏以上输电线路长度增加了2.3倍,220千伏及以上变电设备容量增加了3.6倍,新增容量之多和电网建设速度之快是古今中外史无前例的。

改革也增强了电力企业竞争意识和活力。与改革前相比,每千瓦时供电煤耗下降54克,发电厂用电率降低12.4个百分点,输电线损率降低13.3个百分点,火电工程项目单位造价平均从4800元/千瓦下降到3745元/千瓦,下降22%,由此导致发电领域节省投资上万亿元。供电可靠性有了较大提高,城市用户供电平均停电时间从2003年的每年11.72小时下降到2011年的7.01小时,下降了40%。这在世界各国的电力市场化改革过程中都是罕见的。

至于电价,改革十年来,全国平均累计涨幅超过了每千瓦时17.54分钱,上涨了30%-40%。这其中不排除有不合理的因素,但涨价的主要因素是上游一次能源和运输费用大幅度上涨所致(十年中,一次能源价格上涨了约2.5倍)。

的确,改革十年来,电力工业有效的激励机制、约束机制和持续发展的机制还没有形成,电力垄断经营的体制性障碍也没有完全消除,电力市场秩序仍然比较混乱,电量计划分配、项目行政审批、电价计划管理方式仍然在起主导作用。

特别是在一些电力企业效益增长缓慢甚至滑坡的情况下,电力企业职工的收入和福利出现了不正常的超常增长,这主要是电力改革不到位,国有企业公司治理结构不健全以及政府监管不足造成的,需要通过深化改革和加强监管来解决。

用市场经济的办法发展电力,是许多国家的成功经验,也符合我国建立完善的社会主义市场经济体制的总目标、总方向。几十年来,中国电力发展的实践表明,走垂直一体化垄断经营的计划体制老路,用计划和行政的办法配置电力资源,决定谁发电、谁配电、谁售电,决定上网电价和销售电价的调整,决定发输配售各个环节的利益分配,决定电厂和煤厂的讨价还价,是代价高昂的,难以为继的。

尽管进行电力市场化改革所必须具备的一些技术经济条件还不完全具备,但是等条件完备了以后再进行改革,还是在改革中创造条件逐步完善,无疑应采取后一种办法。[page]

改革前景展望